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改革開放以來，中國城市化進程快速增長，2020年末我國常住人口城鎮(zhèn)化率超過60%，標志著從增量時代轉向存量時代的城市化新時期的來臨。一二線剛性限價城市核心區(qū)域土地開發(fā)趨近飽和、土地供應日益緊張，城市更新有助于盤活存量用地，推動空間轉型升級，滿足城市經(jīng)濟社會發(fā)展需要，逐漸成為城市發(fā)展的新常態(tài)。中央城市更新相關政策密集出臺，隨著“十四五”規(guī)劃明確提出實施城市更新行動，城市更新已上升為國家戰(zhàn)略。

同時，城市更新是一項復雜的系統(tǒng)工程，涉及的利益眾多，程序繁復。要保障城市更新的順利實施與落地，讓城市更新項目實現(xiàn)持續(xù)不斷的自我造血能力，需要探索合理的投融資機制，確保其建設的可持續(xù)資金投入。

1、城市更新的定義

城市更新是對城市中的舊工業(yè)區(qū)、舊商業(yè)區(qū)、舊住宅區(qū)、城中村等已不適應現(xiàn)代化城市社會生活的地區(qū)進行更新，旨在完善城市功能，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構，改善人居環(huán)境，推進土地、能源、資源的節(jié)約集約利用，促進經(jīng)濟和社會的可持續(xù)發(fā)展。主要包括以下三類業(yè)務模式：

（1）拆除重建類：拆除重建類指的是對區(qū)域原有的建筑物僅做點狀保留，其余基本全部拆除，再根據(jù)城市新的規(guī)劃來重新建設的更新。更新之前和之后的土地使用權和用途完全發(fā)生變化。

（2）有機更新類：對區(qū)域內(nèi)原有的建筑基本保留，改變或不改變原有使用功能，只有少量拆建的更新。在這個模式下，土地使用權主體、功能和用途是可變可不變的。

（3）綜合整治類：這類基本不涉及房屋建筑的拆建，而是通過整治、改善、保護、活化來完善更新區(qū)域的基礎設施、公共配套、美化環(huán)境，使整個改造區(qū)域的配套功能和環(huán)境完善提升。這類綜合整治權屬和用途是完全不變的，無法產(chǎn)出大量的經(jīng)濟效益，所以過去主要都是由政府以及相關的企業(yè)來進行投資。

2、城市更新與棚改、舊改的區(qū)別

（1）城市更新與棚改

城市更新與棚改的區(qū)別在于性質(zhì)、對象和方式。棚改是政府主導的公益性項目，對象是居民住宅，方式主要是拆遷安置。因此，棚改實施主體通常是政府或城投平臺，融資渠道以棚改專項債和政策性銀行貸款為主。城市更新的對象不僅包括居民住宅，還包括工業(yè)廠房和商業(yè)設施等其他設施；城市更新的方式不再局限于拆遷安置，還包括提升改造（微改造、綜合治理）和改建擴建（功能改變）；由于范圍的擴大和模式的拓展，城市更新吸引到更多市場主體參與，不再是純粹的公益性項目。

相較于粗放的棚改，城市更新更加強調(diào)“精細化”。有機更新是城市更新的重要概念，有別于過去的大拆大建，更多的是對原有建筑進行適當?shù)母脑旌头?，既保護了文化與歷史的傳承，同時也令城市和建筑面貌煥新。

（2）城市更新與舊改

舊改先于城市更新出現(xiàn)在中央文件中，而隨著城市更新概念的提出，舊改也成為了城市更新的重要一環(huán)。2020年國辦印發(fā)的《關于全面推進城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造工作的指導意見》提出，“城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是重大民生工程和發(fā)展工程，對滿足人民群眾美好生活需要、推動惠民生擴內(nèi)需、推進城市更新和開發(fā)建設方式轉型、促進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有十分重要的意義?！睆捻椖繉傩詠砜?，舊改仍具有較強的公益性特征，而城市更新其他項目則市場化屬性更強。

3、城市更新的實施路徑

城市更新流程通常包括申報與立項階段、規(guī)劃編制與審批階段、實施階段、利益分配階段四大環(huán)節(jié)。申報與立項階段中較為核心的兩個步驟是意愿征集和劃定城市更新單元，二者能否達到各個城市更新政策的要求是立項成功與否的關鍵。在規(guī)劃編制與審批階段，城市更新的細化要求和專項規(guī)劃被制定，城市更新的目標和責任被具體落實。而實施階段將長期的更新愿景轉化為公共和私營部門之間的財務、合同和體制關系，是確定更新項目主導力量和運作機制的關鍵所在。利益分配階段也是政府、原權利人和市場三者之間的利益博弈環(huán)節(jié)，核心部分為地價計收和地價補繳。

2019年12月，中央經(jīng)濟工作會議首次強調(diào)：“要加大城市困難群眾住房保障工作，加強城市更新和存量住房改造提升，做好城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，大力發(fā)展租賃住房。要堅持房子是用來住的、不是用來炒的定位，全面落實因城施策，穩(wěn)地價、穩(wěn)房價、穩(wěn)預期的長效管理調(diào)控機制，促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展?！?/span>

2021年3月5日，李克強總理作政府工作報告，明確“十四五”時期要深入推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略：加快農(nóng)業(yè)轉移人口市民化，常住人口城鎮(zhèn)化率提高到 65％，發(fā)展壯大城市群和都市圈，實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系，提升城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量。

2021年3月，“十四五”規(guī)劃和2035年遠景目標綱要提出，加快轉變城市發(fā)展方式，統(tǒng)籌城市規(guī)劃建設管理，實施城市更新行動，推動城市空間結構優(yōu)化和品質(zhì)提升。城市更新成為我國重塑城市產(chǎn)業(yè)結構、提升消費水平、改善人居環(huán)境的重要路徑。

2、地方層面

上海、廣州、深圳是城市更新創(chuàng)新實踐的排頭兵，自上世紀90年代實踐先行，在2010年以來加強立法與政策完善，目前已樹立各具特色的上海模式、廣州模式、深圳模式。2021年，隨著城市更新出現(xiàn)在政府工作報告和“十四五”規(guī)劃中，各地積極出臺、完善城市更新政策、法規(guī)，據(jù)不完全統(tǒng)計，至少有17個省市已出臺相關政策。2021年或?qū)⒊蔀槌鞘懈聫牡胤教剿飨蛉珖茝V的起點。

2020年4月30日，成都市人民政府頒布《成都市城市有機更新實施辦法》；

2020年6月28日，南京市人民政府頒布《開展居住類地段城市更新的指導意見》；

2020年9月9日，重慶市住房城鄉(xiāng)委員會發(fā)布《重慶市城市更 新工作方案》；

2021年3月1日，《深圳經(jīng)濟特區(qū)城市更新條例》正式開始施行；

2021年5月6日，《北京市人民政府關于實施城市更新行動的指導意見》；

2021年7月7日，《廣州市城市更新條例（征求意見稿）》公開征求意見；

2021年8月10日，《上海市城市更新條例（草案）》公開征求意見。

政府部門需出臺并完善城市更新的各項政策與條例，讓城市更新項目有據(jù)可依；并設計城市發(fā)展的中長期規(guī)劃，確保城市更新有序進行。

2、地產(chǎn)開發(fā)與施工企業(yè)

房地產(chǎn)正在從增量時代進入到存量時代，城市更新將成為下一個房地產(chǎn)風口。開發(fā)商可根據(jù)項目實際情況規(guī)劃城市更新項目類型，如“工改商”、“工改民”、“民改商”等多種更新方式；施工企業(yè)可通過與開發(fā)商建立深度戰(zhàn)略合作，尋求長期、穩(wěn)定的項目。

3、區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)

城市更新項目涉及面廣、影響大、涉及主體多、缺乏政策法規(guī)依據(jù)、審批監(jiān)管環(huán)節(jié)多，區(qū)屬國企對此具有特有優(yōu)勢：區(qū)情和城市更新項目情況熟悉，項目審批、監(jiān)管等資源溝通、整合能力強，政府支持力度大，風險承受意愿強。區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)可牽頭參與各種類型的城市更新項目的前期，成熟后通過招標等形式引進社會資本方，合作成立SPV公司完成城市更新項目。

4、輕資產(chǎn)運營公司

對于商業(yè)類型的城市更新項目，在前期設計調(diào)研階段應充分考慮項目的區(qū)位特點與設計優(yōu)勢，選擇合適的運營方案，并向各類潛在的運營公司征詢專業(yè)性意見，充分論證項目可行性。

5、金融機構

金融機構可通過發(fā)放城市更新貸款、設立城市更新基金、專項債等多種模式為城市更新項目的投融資提出解決方案，參與主體包括國開行、股份制銀行、私募投資基金等。

以政府部門為主體，利用財政資金直接對外投資，通過市場化公開招標的方式，確定執(zhí)行主體，完成如片區(qū)綜合整治、老舊小區(qū)改造等公益性較強的民生項目。其建設資金的主要來源是政府財政直接出資。在計劃經(jīng)濟時期，政府主導了財政撥款、組織實施、動遷、建設、協(xié)調(diào)和仲裁等更新項目的各個階段和各個方面。市場經(jīng)濟時期，政府內(nèi)逐步分化出市政公司、城建公司、住房保障中心等經(jīng)濟部門承擔委托動遷和工程等工作。

地方政府直接出資模式主要針對公益性項目的建設、維護，需要當?shù)卣邆淞己玫呢斄A，并將資金納入政府投資預算體系，按照政府投資條例要求進行投資。

2、地方政府配套資金同時發(fā)行城市更新專項債

以政府為主導，政府配套部分資金，其余缺口資金發(fā)行專項債。這種項目通常要求項目自身收益良好，能夠覆蓋債券本息，實現(xiàn)資金自平衡。

3、地方政府授權地方國企為主體進行投融資

由地方政府授權給地方國企作為城市更新項目的投資建設運營服務主體。以地方國企為主體，通過銀行融資或資本市場融資完成城市更新項目的投資建設。地方國企投資模式下，城市更新項目的收入可能來源于項目收益、使用者付費、專項資金補貼等方面。

4、投資人模式

城市更新的投資人模式是在地方政府的授權下，由地方國企作為城市更新項目的業(yè)主方，通過對外公開招投標確定合作方，由地方國企與合作方按照約定股權比例成立項目公司，由地方國資與項目公司簽訂開發(fā)投資協(xié)議，以項目公司作為城市更新項目的投融資建設管理實施方。投資項目的資本金來源于股東出資，項目其他資金通過市場化融資獲得。

5、政府和社會資本合作模式（PPP模式）

市場化機構參與是城市更新與棚改、舊改相比的最大亮點之一，可以通過一級項目招投標直接參與、或者經(jīng)由城投/國企委托代建參與、或者通過EPC模式、PPP模式參與。主要參與者仍然以地產(chǎn)開發(fā)商為主，但其中具備商業(yè)地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)驗的主體更具優(yōu)勢。