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歷時2年的調(diào)研、討論以及兩次征求意見后，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部和國家發(fā)展和改革委員會于2019年12月31日正式發(fā)布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法》(建市規(guī)〔2019〕12號)（以下簡稱本辦法），將于2020年3月1日起施行。

本辦法的施行，標(biāo)志著工程總承包模式正由工業(yè)領(lǐng)域全面拓展到房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，本文就本次《工程總承包管理辦法》的要點(diǎn)進(jìn)行解讀，供集團(tuán)內(nèi)工程總承包單位參考。

房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施項目工程總承包管理辦法

第三章 工程總承包項目實(shí)施

第十七條  建設(shè)單位根據(jù)自身資源和能力，可以自行對工程總承包項目進(jìn)行管理，也可以委托勘察設(shè)計單位、代建單位等項目管理單位，賦予相應(yīng)權(quán)利，依照合同對工程總承包項目進(jìn)行管理。

【解讀】

本條規(guī)定的是建設(shè)單位的項目管理，明確了建設(shè)單位自行管理與建設(shè)單位委托項目管理單位進(jìn)行項目管理兩種方式，并進(jìn)一步列舉了勘察設(shè)計單位、代建單位等項目管理單位類別。

實(shí)務(wù)中，建設(shè)單位委托第三方單位對項目管理過程中，建議一定要注意委托合同中委托的范圍，解除合同的情形等條款的設(shè)置，以免選擇不恰當(dāng)?shù)捻椖抗芾韱挝缓蠼o建設(shè)單位帶上桎梏，陷入進(jìn)退兩難的困境。

第十八條 工程總承包單位應(yīng)當(dāng)建立與工程總承包相適應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)和管理制度，形成項目設(shè)計、采購、施工、試運(yùn)行管理以及質(zhì)量、安全、工期、造價、節(jié)約能源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理等工程總承包綜合管理能力。

【解讀】

本條規(guī)定的是工程總承包單位的管理能力及管理制度。

目前房屋建筑和市政行業(yè)從事工程總承包的單位，普遍仍沿用設(shè)計或施工分階段的管理體系，沒有工程總承包的特定組織機(jī)構(gòu)，不能有效發(fā)揮工程總承包的設(shè)計、施工、采購深度融合優(yōu)勢，甚至因為機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員配置、管理體系等不科學(xué)、不合理或缺失導(dǎo)致項目管理出現(xiàn)嚴(yán)重問題。

建議集團(tuán)參考住建部公布的《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范（GBT 50358-2017），加快傳統(tǒng)工程施工企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，快速建立設(shè)計、施工、采購等一體化的管理體系，真正實(shí)現(xiàn)工程總成包的總集成、總管控、總協(xié)調(diào)模式，達(dá)到工程總承包所需要的運(yùn)營組織機(jī)構(gòu)和管理要求，有利于集團(tuán)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

第十九條 工程總承包單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立項目管理機(jī)構(gòu)，設(shè)置項目經(jīng)理，配備相應(yīng)管理人員，加強(qiáng)設(shè)計、采購與施工的協(xié)調(diào)，完善和優(yōu)化設(shè)計，改進(jìn)施工方案，實(shí)現(xiàn)對工程總承包項目的有效管理控制。

【解讀】

本條規(guī)定的是工程總承包單位的項目管理機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置。

建議集團(tuán)參考住建部公布的《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范（GBT 50358-2017）對管理機(jī)構(gòu)、人員設(shè)置及分工的規(guī)定，實(shí)現(xiàn)工程總承包項目的有效管理及控制。以達(dá)到“完善和優(yōu)化設(shè)計，改進(jìn)施工方案”的目的。

第二十條  工程總承包項目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)具備下列條件：

（一）取得相應(yīng)工程建設(shè)類注冊執(zhí)業(yè)資格，包括注冊建筑師、勘察設(shè)計注冊工程師、注冊建造師或者注冊監(jiān)理工程師等；未實(shí)施注冊執(zhí)業(yè)資格的，取得高級專業(yè)技術(shù)職稱；

（二）擔(dān)任過與擬建項目相類似的工程總承包項目經(jīng)理、設(shè)計項目負(fù)責(zé)人、施工項目負(fù)責(zé)人或者項目總監(jiān)理工程師；

（三）熟悉工程技術(shù)和工程總承包項目管理知識以及相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；

（四）具有較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力和良好的職業(yè)道德。

工程總承包項目經(jīng)理不得同時在兩個或者兩個以上工程項目擔(dān)任工程總承包項目經(jīng)理、施工項目負(fù)責(zé)人。

【解讀】

本條主要對總承包項目經(jīng)理任職的必備條件作了嚴(yán)格規(guī)定，一是總承包項目經(jīng)理任職的資格審查，二是對總承包項目經(jīng)理兼職作了禁止性規(guī)定。

建議集團(tuán)內(nèi)相關(guān)單位在招投標(biāo)過程中，需要注意審查項目經(jīng)理在其他項目任職情況，否則會導(dǎo)致招投標(biāo)無效。

第二十一條 工程總承包單位可以采用直接發(fā)包的方式進(jìn)行分包。但以暫估價形式包括在總承包范圍內(nèi)的工程、貨物、服務(wù)分包時，屬于依法必須進(jìn)行招標(biāo)的項目范圍且達(dá)到國家規(guī)定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，應(yīng)當(dāng)依法招標(biāo)。

【解讀】

本條是關(guān)于工程總承包單位對其承包的工程總承包項目進(jìn)行分包的規(guī)定，規(guī)定了工程總承包模式下的分包以直接發(fā)包為原則，招投標(biāo)為特例。

1、直接發(fā)包需區(qū)分于違法分包：

此前建設(shè)工程領(lǐng)域僅有勞務(wù)分包和專業(yè)分包以及內(nèi)部承包是合法的，其他的包工包料分包都是違法的。鑒于國家對工程分包有明確的法律法規(guī)的嚴(yán)格規(guī)制，一旦違法將可能承擔(dān)違約責(zé)任甚至招致嚴(yán)苛的行政處罰，近年相關(guān)部門出臺了《建筑工程施工發(fā)包與承包違法行為認(rèn)定查處管理辦法》以及相關(guān)配套規(guī)定和解釋，加大了對轉(zhuǎn)包和違法分包的查處和打擊力度。因此，施工總承包的分包仍然僅限于勞務(wù)分包和專業(yè)分包，而工程總承包的分包范圍則更廣，建議實(shí)務(wù)中應(yīng)符合《建設(shè)項目總承包管理規(guī)范》的規(guī)定，并參考住建部和工商總局發(fā)布的《建設(shè)工程項目總承包合同示范文本》中相關(guān)條款對分包進(jìn)行明確約定，以免被認(rèn)定為非法轉(zhuǎn)包、違法分包等招致行政處罰。 

2、暫估價的規(guī)定

《工程量清單計價規(guī)范》明確規(guī)定了“暫估價”與“暫列金”，對二者進(jìn)行了有效的區(qū)分，建議實(shí)踐中特別要注意二者的區(qū)別。

注意：工程總承包范圍內(nèi)的暫估價項目不是必須通過招標(biāo)進(jìn)行分包，在需符合《招標(biāo)投標(biāo)法》《必須招標(biāo)的工程項目規(guī)定》《必須招標(biāo)的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項目范圍規(guī)定》中必須招標(biāo)的情形時才需要采取招投標(biāo)方式。

第二十二條  建設(shè)單位不得迫使工程總承包單位以低于成本的價格競標(biāo)，不得明示或者暗示工程總承包單位違反工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)、降低建設(shè)工程質(zhì)量，不得明示或者暗示工程總承包單位使用不合格的建筑材料、建筑構(gòu)配件和設(shè)備。

工程總承包單位應(yīng)當(dāng)對其承包的全部建設(shè)工程質(zhì)量負(fù)責(zé)，分包單位對其分包工程的質(zhì)量負(fù)責(zé)，分包不免除工程總承包單位對其承包的全部建設(shè)工程所負(fù)的質(zhì)量責(zé)任。

工程總承包單位、工程總承包項目經(jīng)理依法承擔(dān)質(zhì)量終身責(zé)任。

【解讀】

本條主要規(guī)定了工程總承包模式下建設(shè)單位的禁止情形以及工程總承包單位、工程總承包項目經(jīng)理的工程質(zhì)量責(zé)任。

本條確定了總承包模式下總包負(fù)總責(zé)、分包負(fù)分則、總包要兜底、經(jīng)理負(fù)終身的質(zhì)量責(zé)任追責(zé)模式。

在此模式下，建議集團(tuán)內(nèi)總承包單位一方面對分包單位的資質(zhì)條件進(jìn)行嚴(yán)格的審查、慎重選擇分包單位；另一方面應(yīng)加強(qiáng)對設(shè)計、采購、施工管理和協(xié)調(diào)，加強(qiáng)對分包單位的管理，確保項目的質(zhì)量、安全和進(jìn)度可控。同時，分包單位應(yīng)當(dāng)接受總承包單位的質(zhì)量管理，不得拒絕。

第二十三條 建設(shè)單位不得對工程總承包單位提出不符合建設(shè)工程安全生產(chǎn)法律、法規(guī)和強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的要求，不得明示或者暗示工程總承包單位購買、租賃、使用不符合安全施工要求的安全防護(hù)用具、機(jī)械設(shè)備、施工機(jī)具及配件、消防設(shè)施和器材。

工程總承包單位對承包范圍內(nèi)工程的安全生產(chǎn)負(fù)總責(zé)。分包單位應(yīng)當(dāng)服從工程總承包單位的安全生產(chǎn)管理，分包單位不服從管理導(dǎo)致生產(chǎn)安全事故的，由分包單位承擔(dān)主要責(zé)任，分包不免除工程總承包單位的安全責(zé)任。

【解讀】

本條規(guī)定了建設(shè)單位不得提出違法要求及違法要求的列舉，并規(guī)定了項目安全生產(chǎn)的責(zé)任單位，明確了分包不免除總包單位的責(zé)任。

實(shí)務(wù)中，工程總承包項目存在在諸多參建方，職責(zé)不清和違章作業(yè)是安全事故頻發(fā)的重要原因之一，安全生產(chǎn)責(zé)任追究越來越嚴(yán)格的大環(huán)境，要求我們必須明確作為建設(shè)工程項目總體組織者的建設(shè)單位的安全管理責(zé)任，做到有法可依、有章可遵，有例可循。

同時，《中華人民共和國刑法》對安全生產(chǎn)有著嚴(yán)格的要求和規(guī)定，在第一百三十四條和第一百三十五條規(guī)定了重大責(zé)任事故罪、強(qiáng)令違章冒險作業(yè)罪及重大勞動安全事故罪等，根據(jù)情節(jié)嚴(yán)重程度，追究責(zé)任人的刑事責(zé)任，建議引起高度重視。

第二十四條  建設(shè)單位不得設(shè)置不合理工期，不得任意壓縮合理工期。

工程總承包單位應(yīng)當(dāng)依據(jù)合同對工期全面負(fù)責(zé)，對項目總進(jìn)度和各階段的進(jìn)度進(jìn)行控制管理，確保工程按期竣工。

【解讀】

本條主要規(guī)定了工程總承包單位的工期責(zé)任，建設(shè)單位不得設(shè)置不合理工期等。

建議總承包單位：

1、在承接項目之前，應(yīng)對項目所在地的政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、自然環(huán)境、法律環(huán)境、業(yè)主的資金來源及可靠程度進(jìn)行充分的調(diào)查研究，尤其是要對工程的工程量、成本、工程技術(shù)難度反復(fù)研究，確定合理的投標(biāo)價格及合理工期。中國建設(shè)工程造價管理協(xié)會發(fā)布的《建設(shè)工程造價咨詢工期標(biāo)準(zhǔn)（房屋建筑工程）》（CECA/GC 10-2014）對工期的合理性具有參考作用；

2、在項目實(shí)施階段，在確保工程質(zhì)量的前提下，應(yīng)協(xié)調(diào)好勘察、設(shè)計、采購、施工等各方主體的關(guān)系，確保相互配合，工程銜接順利，加快施工進(jìn)度，縮短工期；

3、在項目竣工驗收階段，應(yīng)及時做好相關(guān)人員的培訓(xùn)，試車和維修工作，進(jìn)行工程竣工驗收、結(jié)算、移交的協(xié)調(diào)工作等，確保如期驗收合格。

第二十五條 工程保修書由建設(shè)單位與工程總承包單位簽署，保修期內(nèi)工程總承包單位應(yīng)當(dāng)根據(jù)法律法規(guī)規(guī)定以及合同約定承擔(dān)保修責(zé)任，工程總承包單位不得以其與分包單位之間保修責(zé)任劃分而拒絕履行保修責(zé)任。

【解讀】

本條規(guī)定了工程保修書、保修期與保修責(zé)任，強(qiáng)調(diào)了在保修期內(nèi)不能以其與分包單位之間保修責(zé)任劃分，作為拒絕履行保修責(zé)任的理由。

實(shí)務(wù)中質(zhì)保金和保修責(zé)任是建工糾紛高發(fā)點(diǎn)，建議發(fā)承包雙方在合同中予以詳細(xì)的明確，在竣工驗收交付后對于質(zhì)量問題加強(qiáng)證據(jù)固定，嚴(yán)格按照合同約定履行保修義務(wù)。

第二十六條 建設(shè)單位和工程總承包單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)設(shè)計、施工等環(huán)節(jié)管理，確保建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)規(guī)模、建設(shè)內(nèi)容等符合項目審批、核準(zhǔn)、備案要求。

　　政府投資項目所需資金應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定確保落實(shí)到位，不得由工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)。政府投資項目建設(shè)投資原則上不得超過經(jīng)核定的投資概算。

【解讀】

本條主要規(guī)定了建設(shè)單位與工程總承包單位的過程管理以及政府投資項目的特別要求。

相比2017年征求意見稿，本條是新增加的條款，主要是依據(jù)《政府投資條例》（國務(wù)院令第712號）的相關(guān)規(guī)定作出的，內(nèi)容為工程總承包模式下總承包單位與建設(shè)單位加強(qiáng)過程管理，嚴(yán)禁政府投資項目中工程總承包單位或者分包單位墊資建設(shè)，并投資且不得超過投資概算。

第二十七條  工程總承包單位和工程總承包項目經(jīng)理在設(shè)計、施工活動中有轉(zhuǎn)包違法分包等違法違規(guī)行為或者造成工程質(zhì)量安全事故的，按照法律法規(guī)對設(shè)計、施工單位及其項目負(fù)責(zé)人相同違法違規(guī)行為的規(guī)定追究責(zé)任。

【解讀】

本條主要規(guī)定了工程總承包單位及其項目經(jīng)理違法發(fā)包等違法違規(guī)行為責(zé)任以及質(zhì)量安全事故責(zé)任，明確了工程總承包單位及工程總承包項目經(jīng)理在工程總承包項目中存在轉(zhuǎn)包與違法分包等違法行為或工程項目出現(xiàn)質(zhì)量安全事故后，工程總承包單位及項目經(jīng)理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種法律責(zé)任，進(jìn)一步打擊違法發(fā)承包。

本辦法相關(guān)規(guī)定清晰體現(xiàn)了工程總承包模式下的“總包負(fù)責(zé)制”特征，建議工程總承包單位和工程總承包項目經(jīng)理實(shí)施工程總承包項目時應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定實(shí)施工程總承包行為，進(jìn)一步規(guī)范工程總承包管理，充分重視及落實(shí)《建設(shè)項目工程總承包管理規(guī)范（GBT 50358-2017）的管理要求。